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    環境法典的邏輯、內容及其構造

    來源:原創論文網 添加時間:2020-04-13

      摘    要: 匯編式的環境法典無須清晰的邊界,在形式上將環境保護相關的法律規范按照一定邏輯排列組合即可。而實質性的環境法典必須有相對清晰的范圍界定,才能形成邏輯融貫的體系和相對協調的內外部關系。應當暫時擱置環境法典編纂的方向之爭,通過相對具體的環境法典方案將環境法典的討論引向深入,而邊界劃分是法典化首先要明確的問題。環境法體系的邏輯統一是環境法法典化的內在限定,從內部決定著其邊界的可能范圍,需要超越環境法的綜合性、找準環境法的內在邏輯并明確環境法體系展開的主線。環境法與其他部門法的調整范圍劃分是環境法法典化的外在限定,決定著法典內容的取舍,需要劃分環境法典與傳統部門法的界限、明確環境法調整的主要領域。總之,應當以環境管理權為核心建構制度體系,在自然資源管理權和環境污染監管權二分的基礎上合理界定環境管理權的內容和結構,將特殊領域留待環境單行法規定并協調與環境法典的關系,最終形成邊界清晰、內外部關系協調的環境法典。

      關鍵詞: 環境法典; 邏輯基礎; 制度內容; 環境管理權; 環境單行法;

      一、問題的提出

      法典是法律體系化的最高表現形式,也是每個時期法律制度文明的縮影和主要表征[1]。然而,歷史上雖有不少法典取得了輝煌成就,推動了人類法治進步,但對法典的質疑始終存在,特別是20世紀以來解法典化現象逐漸顯現[2],圍繞法典化的爭論還沒有止息的跡象。我國的法典化在爭論聲中不斷發展,民法典的編纂即將完成,行政法典、環境法典的討論日趨熱烈,一個新的法典化時代呼之欲出。

      考慮到這一背景,我國環境法典編纂的提出是順勢而為,不僅順應了我國的法典化潮流,也呼應了世界的環境法典編纂浪潮1,同時有助于解決環境法律體系“不夠協調與周延、部分法律規范相互割裂和沖突”[3]等問題。盡管還有不少質疑和反對的聲音,但是支持環境法法典化的呼聲漸強并達成了“適度法典化”2的共識,關于環境法法典化的比較法、方法論等研究也全面展開。

      當前,環境法法典化應當超越“是否需要法典化”的簡單爭論,推進到“如何法典化”層面展開更深入的探討。當然,目前得出中國環境法應當法典化的結論還為時尚早,研究“如何法典化”的目標在于提出適當的中國環境法典方案,并以具體方案為對象探討法典化的可能性、可行性,提升環境法法典化討論的層次和質量。通過具體的中國環境法典方案的探討,可能凝聚更多關于環境法典的共識、深化環境法律基本理論并形成相對完善的環境法典建議文本;也可能發現其不切實際、理論邏輯難以自洽、無助于環境法律實踐等問題,那也不失為推進環境法理論和實踐發展的有益探索。

      如果環境法法典化的目標不限于相關法律匯集或者匯編,而是追求一定意義上的實質性法律編纂3,那么哪些法律規范以何種形式納入環境法典就成為首先必須解決的問題。匯編式的環境法典雖有一定意義[4],但關于實質性環境法典的探討才具有真正的拓展理論和推進實踐價值。在此討論環境法法典化的邊界問題正是基于實質性編纂的立場,嘗試從內在限定和外部銜接兩個角度界定環境法典的范圍,并基于這一范圍提出整合環境法律規范的基本思路、構造環境法典的基本結構。法律回應環境問題需要融合公法、私法以及實體法、程序法等不同部門法的理論和實踐智慧[5],導致環境法具有顯著的綜合性特征,這意味著直接或者間接應對環境問題的法律規范內容龐雜、性質各異而且概念和制度的創新不斷。目前我國分散式環境立法已經取得豐富成果4,法律規范龐雜而且環境法律之間重復和沖突現象比較嚴重、體系性嚴重欠缺,環境法典邊界的確定事關法典編纂的方向乃至成敗。
     

    環境法典的邏輯、內容及其構造
     

      二、內在限定:環境法典的邏輯融貫

      環境法是應對環境問題而產生的部門法,強烈的實踐屬性決定了其制度往往針對具體問題而理論基礎欠缺,經過幾十年發展而形成的龐雜制度規范呈現出明顯的碎片化特征,與環境法理論上的制度體系目標相去甚遠,也不利于環境執法以及司法的展開,甚至給企業的環境守法帶來困擾。這種狀況當然與環境問題的復雜性有關,同時也反映了環境法理論還缺乏抽象性和融貫性,未能以一貫的邏輯形成體系化的制度。要改變環境法律理論和實踐的混亂狀況,需基于環境問題的本質特征尋找制度應對的邏輯基礎,并將其貫徹到環境法基本制度之中,形成邏輯融貫的制度體系作為環境法典的主體內容,環境法典邊界的確定需要以環境法律制度體系的邏輯為根本依歸。

      (一)超越環境法的綜合性

      環境法制度的發展基本上貫徹了拿來主義思路,即運用傳統法律手段解決環境問題、平衡相關環境利益,例如以侵權責任應付環境損害的救濟難題,以許可制度對排污等行為加以管理,以刑事責任處罰嚴重的環境污染和破壞行為,結果是環境法律制度多可以區分為民事法律制度、行政法律制度乃至訴訟法律制度等傳統的制度類型,缺乏真正具有自身特色的制度[6]。環境法因此也被認為是以問題為導向、具有交叉性和應用性的領域法學,具有綜合性特征。

      如果以編纂形式的環境法典為目標,不追求環境法典自身的邏輯統一和制度融合,所謂的綜合性特征并不影響對既有環境法律的匯編和初步整合,簡單以總分模式剔除重復的制度規定、補充現實需要的法律規則即可。但是這將失去法典編纂的意義,在法律文本電子化程度日益提高、查閱極為便利的社會條件下更無必要。環境法典的實質編纂應當追求制度體系的規則融合和邏輯一貫,在審視、篩選既有環境法律規則的基礎上超越所謂的綜合性,以“新規則或者革新過的規則”組成完整體系[7],以實現“構建或者修正”環境法律秩序的目標。

      這需要超越環境法的綜合性。目前已經歸入環境法領域的法律規范,絕大多數可以按性質不同區分為民事、行政或者訴訟等法律規范,或者說環境法是綜合了各類法律規范的領域法。如果是對環境問題的簡單應對,環境法可以是各類法律規范的簡單組合,具體規則按照性質不同歸入各傳統法律部門可能并不妨礙環境法制度解決具體的環境問題。然而,工業化帶來的污染等環境問題不同于人類文明史上所遇到的任何其他問題,甚至被認為是“陽光下的新事物”[8],而且其影響是全球性、整體性的,遵循傳統法律邏輯的簡單制度重組并不足以解決環境問題,我國環境立法效果欠佳從側面說明了這一點。

      超越環境法綜合性的一種可能是在既有法律規范類型之外創造新的規范類型和制度體系,成為完全不同于傳統部門法的存在,這也是強調環境法之獨立部門法屬性的最初理想。然而,法律以社會關系為調整對象,其規范類型和結構取決于社會關系的類型和結構,在人類社會已經形成的平等社會關系、管理社會關系以及兩者的不同組合之外,很難說還存在其他性質的社會關系。盡管環境問題涉及人與自然的關系,但是在納入法律調整時仍需轉化為人與人之間的關系,否則環境法將突破法律的基本框架而不成其為法律。就此而言,環境法創制全新規范類型的理想并無社會現實基礎,也沒有社會科學理論支撐。對環境法綜合性的超越需要另尋途徑。

      立足于對傳統規范類型的改造、形成具有創新意義的制度體系是環境法超越綜合性的可行路徑。目前歸于環境法名下、為應對環境問題而設計的各類規范,可以按照其創新程度進行篩選和區分。對于無實質性創新、僅僅是對傳統法律規范進行重復性擴展的規范,雖然以應對環境問題為目標,但是本質上仍屬于傳統類型的法律規范,應當納入傳統部門法體系加以設計和研究。對于適應環境問題解決之需要而進行了實質性改造的法律規范,雖然其形式和基本框架采用了傳統法律規范的模式,但其內在邏輯適應了環境保護基本需要的,應當構成環境法制度體系的核心內容。通過對環境法核心內容的抽象、提升和改造,同時將邊緣性的環境法律規范歸入傳統法律部門,當可以凝練環境法的基本體系、超越其綜合性。那么,哪些規范屬于環境法的核心內容?應當回到環境問題的本質并考察各類法律應對途徑的適當性和有效性。

      (二)環境法的內在邏輯分析

      由于各類以解決環境問題為名的法律規范的大量出現,僅僅觀察“環境法律規范”已經難以發現其內在邏輯。從形式上看,環境管理法律規范是現行環境立法的主體部分,而環境侵權和環境刑事法律規范在環境保護實踐中發揮了重大作用,以公益訴訟為突破口的環境訴訟法律規范近年來也在快速發展,甚至環境標準也被認為應當納入環境法體系[9],各類規范雖有保護環境的共同目標,但并沒有統一的邏輯思路。回到對環境問題的本質探討是發現和重整環境法內在邏輯的基礎。

      環境問題是指因自然變化或者人類活動引起的環境破壞和環境質量變化,以及由此給人類的生存和發展帶來的不利影響[10]。社會所能夠或應當應對的是人類活動引起的環境問題,主要是環境污染和資源破壞。從本質上看,現代環境問題是人類開發利用環境的行為失控引起的。“人類開發其環境,充分利用其資源,這并無過錯。”[11]問題在于過度的開發和利用所造成的外部性。雖然不排除私人物品也可能存在外部性問題,但外部性一般被認為是來自公共物品的屬性[12]。環境的公共屬性得到了比較一致的認可5,而對于自然資源,一般認為還是屬于私人物品,但不能否認其具有一定的公共性[13]。由此,過度開發利用環境資源的后果是造成公共利益損失,但行為人未承擔相應的成本。法律上應對環境問題當立足于公共利益的保護,控制對環境資源的過度開發利用,要求開發利用者承擔相應的環境成本。

      法律的基本作用在于界定人的行為規范、調整社會關系從而尋求私人利益與公共利益的一致和協調。在此意義上,公共利益一直都是法律所追求的目標,即使在私人權利彰顯的現代社會也是如此;環境問題帶來的公共利益和私人利益受損應當都可以通過法律設定行為規范加以解決,困難在于環境問題的特殊性。技術復雜性和科學不確定性是環境問題的基本特征[14],二者實現相互關聯的,科學不確定性決定了風險是技術的內在屬性[15]。至少從程度上看,這些都是傳統法律制度所不曾面對過的問題。應對環境問題時,技術性要求有更多的專業技術判斷,而不確定性要求更高的預測能力、對結果的主觀判斷和偏好預設。在現代科技提供的量化環境下,通常的利益包括公共利益都在很大程度上具有確定性并可以計量,而環境公共利益顯然具有不同的特質。

      因此,法律在應對環境問題、保護環境公共利益以及私人利益時,應當立足于環境問題的特殊性構建具體規則和制度體系。這未必意味著創設全新性質的規范和制度模式,事實上,與公私劃分的社會結構相應的法律制度模式已難有根本意義的創新。那么,改造既有制度以適應環境保護的現實需求當是法律應對環境問題的可行選擇。現代法律制度框架下,公共利益的維護主要依賴行政法律機制,政府行政管控是維護公共利益的主要手段。在作為前提的立法和作為保障的司法之間,實體法上需要行政機關通過行政管理代表社會公眾主張和保護公共利益[16]。環境公共利益的維護也應當以行政管理手段為主,遵循行政權優先原則充分發揮行政權的專業性以適應環境問題的技術復雜性[17],構建環境行政法律制度。基于環境問題的技術復雜性和不確定性,風險行政理論可為環境行政制度發展的基本依據。風險社會的到來已經改變了社會的運行邏輯[18]3,行政國家需要適應風險社會現實進行系統的重構[19],風險行政等理論應運而生,風險行政法也在世界范圍內興起,針對現代風險及風險規制對行政法制度和理論的挑戰,力圖實現行政法的轉型[20],這正是環境行政法所需要的轉型。

      由此,透過多途徑應對環境問題所導致的環境法律規范繁雜和多樣的表象,從環境問題的本質特征出發可以發現環境法制度建構所應遵循的基本邏輯,即適應技術復雜性和不確定性特征構建環境行政法律制度體系。這是環境法超越綜合性的邏輯支點。

      (三)環境法的體系需求與展開

      體系化一直被認為是成文法發展成熟的標志,大陸法系法學家不僅將體系化視為法學科理論和科學的象征,更認為唯有體系化才能維護法秩序的安定和正義[21]。環境法理論和制度的整體發展,有賴于并且呈現為環境法制度的體系化。

      環境法的體系化也是環境法秩序穩定與持續的前提。盡管經過了幾十年的發展,目前為止我國的環境法理論還面臨諸多根本性爭議,執法和司法實踐更是面臨規則供給不足和不切實際帶來的種種問題,環境保護領域的穩定秩序還遠未建立。考慮到我國已經制定了大量的環境法律法規,繼續通過規則數量的擴張和形式創新顯然無助于局面的根本改觀,提升環境立法的科學性才是可行選擇。科學立法要求法律體系的一致性和完備性,這不僅是法律制度理論自洽的需要,也是減少執法阻力和沖突、提升司法裁判結果社會接受度的需要。在此意義上,建立在穩定的邏輯基礎上的環境法體系化是環境保護的現實需要。

      環境法體系的展開需要明確的中心和主線。前已述及,超越環境法的綜合性當遵循特定的規范模式創新制度體系,其基本途徑是以風險行政法理論支撐環境行政法律制度構建,這應當是環境法體系化的中心所在。圍繞環境公共利益的行政法保護這一中心,以環境行政權的界定和規范為主線,設計環境行政的具體制度,針對環境問題的技術復雜性和不確定性實施有效管理,從而控制對環境的不合理開發和利用,當是環境法制度展開的基本思路,也是環境法典設計的基本路線。當然,環境法體系也不應當封閉在既定的領域之內,適當的擴展在特定情況下仍是必要的。

      總之,環境法典編纂不能滿足于形式上對相關法律規范的匯集,而應當基于環境問題的本質尋找適當的法律應對途徑、形成明確而一貫的邏輯,并以之為主線對各類應對環境問題的法律規范進行取舍、整合和提升、創制,用法律語言與技術將生態系統及其規律的正當性要求與現實的法律關系合理地對接于一體[22],形成內在邏輯融貫的制度體系。如果說涉及環境保護的法律規范都屬于廣義的環境法,那么體系化的環境法律制度可以歸屬于狹義的環境法,后者是實質意義上的環境法典的主體內容,具體包括哪些規則還需要甄別、篩選和梳理。

      三、外部協調:環境法典的內容取舍

      環境法的體系化不僅要體現為制度內容的前后一致和相互協調,也需要找準自身在法律體系中的定位,并協調好與相關法律的關系。在按照一定的思路實現環境法體系化的過程中,不能簡單將各類環境相關的法律規范納入環境法典并進行編排,而應當按照體系的內在限定進行取舍,對納入的規范進行統一編排并加以必要的改造和補充;對排除的規范根據情況納入相關法律或者環境單行法,并設計相關的銜接規范,以增進整個法律體系的協調性。

      (一)環境法典與傳統部門法的協調

      法典的編纂并非全新的制度創制,都或多或少存在對既有制度的吸收和繼受,環境法典的編纂也應當以現有環境法律規范為起點,首先處理現行規范是否納入環境法典的問題,然后才是根據需要對規范進行改造以及創制新規范。由于環境法的問題應對和領域法屬性,現行環境法律規范實際上包括了民事、行政、刑事以及訴訟等不同性質的規范,環境法典對這些規范的取舍,需從環境法與相應部門法的關系角度進行衡量。

      第一,環境法典與民法的協調當立足于公法與私法的劃分。

      侵權法是最早對環境問題作出回應的法律領域之一,環境侵權制度已經獲得了比較充分的發展,物權法乃至合同法也已經或者可能在不同程度上實現綠色化改造[23],民法制度與環境保護的關系十分密切。那么,環境民事法律規范特別是民事責任規范是否應當納入環境法典進行規定?這需要回到環境法體系化的基本路線進行考察。公法與私法的二元劃分是現代法律的基本結構,環境公共利益的保護需要以政府行政管理為主的法律制度,但并不排除通過民事法律途徑保護相關私人利益以實現環境保護目標的可能,因此民法的綠色化勢在必行。但就環境法的體系化而言,將環境管理制度與環境侵權等制度進行實質整合存在難以逾越的障礙,環境保護的民事制度保留在民法體系內是更好的選擇。在此架構下,環境法典可以通過相關規則的設置實現與民法典整體的無縫銜接[24],民事特別法中也可以設置物權限制等制度以實現環境保護的目標。

      相對特殊的生態環境損害賠償等制度具有民事法律制度等形式,但實質上以保護環境公共利益為目標,而且必然在一定程度上與政府環境管理相關聯,似有納入環境法典進行規定的必要。但是考慮到環境損害賠償規則主要仍需參照乃至借用民事侵權規則,我國民法典草案也將生態環境損害賠償納入侵權責任編進行了原則規定,建議環境法典僅對損害賠償制度設置銜接規則。考慮到環境損害需要社會化救濟特別是政府補償等制度,實質上是橫跨公法和私法的一系列制度,因此環境損害救濟宜采單獨立法的模式[25]。綜合來看,環境民事法律制度不應納入環境法典進行規定,但是需要適當的銜接規則。

      第二,環境法典與行政法的協調須考慮環境法主體內容的基本屬性。

      前已述及,環境問題的應對須依賴行政法律制度,盡管將環境法理解為環境行政法的觀點未必適當,但是不能否認在法律框架內保護環境公共利益須主要借助行政權的運作,通過民事法律手段經由私人利益保護間接實現環境公共利益保護不僅迂回曲折而且效果有限。雖然公共利益也是民法的核心范疇之一,是限制民事主體自由的足夠充分且正當的理由[26],但實現公共利益最直接便當的途徑仍是行政管理。我國眾多的環境立法中,除了《環境保護法》第64條等個別條文外,絕大多數條文仍然是行政管理性規范,而環境侵權規范規定在《侵權責任法》中,環境訴訟的基本規則規定在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中。實踐中,推進環境保護的主要手段也是政府行政管理。由此來看,立足于整合現有環境法律規范的環境法典應當以環境行政法律規范為主體,納入環境民事、訴訟等法律規范不僅有損環境法的體系化,而且可能破壞其他部門法的結構。

      但不能簡單將環境法或者環境法典理解為特別行政法。環境問題的技術復雜性和不確定性決定了環境法須重點關注并適當處置科技問題和風險問題,風險行政主要也是在解決科技帶來的問題。在此過程中,環境行政與傳統行政法的事實前提、基本立場和價值取向都存在重大差別。傳統行政法針對確定或者基本確定的公共利益保護,而環境問題的不確定性決定了環境行政很大程度上需要“面對未知而決策”[27],同時需要“解決技術所引發的歸責原理和規范建構問題”[28],而環境問題中的技術和風險又顯著區別于其他領域。即使環境行政過程仍需遵循行政程序法等一般規范,但是環境行政的實體和程序規范都需要大幅度的創新和重構,例如環境影響評價等制度與傳統行政法律制度存在重大差別,而環境行政許可雖然具有行政許可的形式但其運行明顯區別于其他許可。在此意義上,將環境法典理解為特別行政法并不適當,行政法典也并非環境法典的上位法,二者需要在基本法律原理的指導下相互配合和銜接。

      在范圍上,出于對環境行政特殊性和統一化的考慮,環境行政法律規范原則上應當納入環境法典進行規定,不管是簡單運用傳統行政法原理和規則設計的環境管理規則,還是基于科技和風險特征設計的創新性環境管理規則,都需要在環境行政的統一架構內加以整合,形成環境行政的整全體系,作為環境法典的主體內容。

      第三,環境法典與刑法的協調須考慮刑事法律機制的特殊性。

      在我國的刑法典單軌立法模式下,環境相關犯罪都規定在刑法典及其修正案中,環境立法至多做引致性規定。基于刑事調整手段的特殊性,在環境法典與刑法的協調方面,應當優先考慮刑事立法模式的選擇。如果我國仍堅持刑法典單軌立法模式,環境法典不應當規定刑事法律規范的實質內容,但可以保留銜接性規定。如果將來采用刑法典與行政刑法的雙規立法模式,激活單行刑法和附屬刑法[29],則環境法典中當規定與環境行政密切相關的刑事法律規范。

      第四,環境法典與訴訟法的協調須考慮實體法與程序法的關系。

      在環境保護法律實踐層面,行政執法的效果并不理想,間接導致我國的環境司法被寄予了更高的期望。近年來,我國環境司法持續健康發展,在制度建設、組織建設等方面都取得了顯著成就[30],環境訴訟法律規范逐漸增多,成為訴訟制度的一個特殊領域和環境法研究的重要主題。在現代法律體系下,程序法特別是訴訟程序法已經成為越來越專業和獨立的領域,雖然環境訴訟法律制度具有推進環境保護的重要作用,環境公益訴訟更是直接以保護環境公共利益為目標,但是仍不能否認其程序本質和在公共利益保護中的間接作用,即通過保障實體規則的落實實現其制度價值。在此意義上,環境訴訟法律規范與環境行政法律規范所遵循的邏輯并不一致,因此不宜將環境訴訟法律規范納入環境法典,以免造成法典內容的體系分裂、主線不清。在訴訟法規定訴訟的基本規則并且明確環境公益訴訟等制度的前提下,環境訴訟的具體和特殊規則可以另行制定單行法,與環境法典配合共同服務于環境保護的目標。

      第五,國際環境法也是環境法的重要領域,環境法典的制定也需要考慮國際環境法的位置。

      從規范性質來看,國際公法中的環境保護文件和規范須按照條約法等規則處理和適用;國際環境保護中的私法問題也應當主要遵循國際私法的規則。因此,環境法典不宜將國際環境法的內容納入,涉及國際環境保護需要特殊規則的,應當引至國際法規范。

      (二)環境法典調整領域的限定

      在上述基本框架之下,環境法典的調整領域應當基于環境問題解決的需要進行規范設計。環境污染和環境破壞是環境問題的兩個基本表現形式,在環境法上,前者指人類活動產生的物質和能量排放引起環境質量下降的現象,其應對的關鍵在于控制物質和能量排放;后者又稱資源破壞、生態環境破壞,是開發利用自然資源使自然的循環和恢復能力受到破壞的現象,也可能由污染導致。雖然最終都表現為環境不利影響,但是環境污染和資源破壞的形成機理存在根本差別。基于應對的事實不同,法律上應分別對環境污染和資源破壞進行控制;而基于最終后果的相似性和保護目標的一致性,兩方面制度必然存在共通和一致之處。

      環境污染防治是環境法的主要規范領域。工業化導致的污染是最先引起廣泛重視的環境問題,法律上應對污染除了個體角度的污染侵權規則之外,最重要的是污染的管制規則,是環境污染防治法的內容。污染防治是傳統法所不曾承擔的任務,被認為是環境法調整的核心領域,很多環境管理制度是針對污染防治而設計的。環境法典中,污染防治也是其最重要的規范內容,對污染造成的整體性后果的預防、對具體污染行為的控制都需要適當的行政管理制度。

      自然資源保護是環境法的重要規范領域。對自然資源的公共控制并非法律的新課題,但只有在環境問題嚴重化之后才成為法律上需要重點處理的問題,其原因在于大規模的自然資源破壞不僅威脅到個人的利益乃至生存,也可能對社會的維持和發展造成重大傷害。從自然資源的社會公共價值出發對開發利用行為進行限制是法律所應承擔的任務。不同于污染防治的是,對資源利用的限制首先涉及既有權利,因此相應制度與私法關系密切,通過民事上資源權的設置也是實現自然資源保護的重要途徑。但是自然資源的生態價值必然涉及公共利益,因此法律上通過行政管理制度對資源的保護仍十分必要;而資源破壞的后果也顯現為環境問題,并與環境污染相互關聯,因此宜將資源保護納入環境法調整,主要是從管制自然資源開發利用行為的角度設計資源管理法律制度。

      總之,環境法典應當立足于對環境污染防治關系和自然資源保護關系的調整,主要從行政管理的角度規定污染防治法律制度和資源保護法律制度。二者具有共通性的制度如規劃制度、許可制度等可以提煉為總則制度,共同涉及的程序性制度如信息公開和公眾參與可以相對獨立。

      同時,并非所有的污染防治和自然資源保護問題都適宜納入環境法典進行調整。例如,核污染雖與環境保護密切相關,但是對核能的利用集中度高、需要考慮的因素遠不限于環境,能源安全、社會安全乃至損害賠償等都需要統一考慮,其污染防治也不同于普通的污染防治,因此不宜納入環境法典進行調整,可以保留單行法律形式。又如長江保護涉及污染防治和資源保護,但是針對特定流域的規范納入環境法典將破壞其基本結構,宜保留在環境法典之外。總之,環境法典應將普通的污染防治和自然資源保護納入進行規范和調整,同時將特殊的污染防治和資源保護留給單行法去規定,并適當處理與單行法的關系。

      (三)環境法典的基本內容

      明確了環境法典的規范類型和調整領域,其內容構成也可大致界定,但仍需運用立法技術加以梳理。總分結構是我國成文法制定慣用的結構,具有體系清晰、層次分明的優勢,環境法典也應采用總分結構,總則編規定環境法的基本原則和基本制度,分則以調整領域為基礎根據規范內容劃分為多編。縱覽當前我國環境法律規范,現行《環境保護法》的基本結構可以在環境法典的編纂中繼續沿用。2014年修訂的《環境保護法》盡管還存在諸多問題,但其在環境保護領域的基礎性、綜合性法律地位基本確立[31]。總則之外,《環境保護法》規定了監督管理、保護和改善環境、防治污染和其他公害、信息公開和公眾參與以及法律責任等五章主體內容,在此框架下填充具體環境法律的規則,構成環境法典的基本內容。

      具體來說,環境法的基本原則和理念、政府的監督管理體制和職責、環境管理基本制度三個部分構成環境法典總則編的內容。資源保護法編以保護和改善環境制度為基礎,提煉自然資源管理的通用性制度形成該編的一般規定,并按照自然資源的類型和保護角度分章規定水資源、森林、國家公園等具體的資源保護制度。污染防治法編以防治污染和其他公害制度為基礎完善污染防治的一般規定,然后按照污染類型和防治角度分章規定水污染防治、化學品污染防治等制度。環境行政程序編以信息公開和公眾參與制度為基礎,在《環境保護法》相關內容的基礎上充實環境信息制度和公眾參與制度,并對環境決策的其他特殊程序內容加以整合,形成環境行政程序的制度體系。

      法律責任制度是環境法典的重要內容,但是單獨成編存在一定障礙,主要是法律責任需要與具體的行政管理制度相對應,集中規定為一編形式上割裂了行政法律義務與行政法律責任的規定,并非適當的結構安排。在民事法律責任和刑事法律責任的實質內容不納入環境法典的前提下,保留在法典內與環境行政法律制度對應的行政法律責任宜分散在相應的章節規定,不設置單獨的法律責任編。有關行政法律責任的一般規則可以依照行政處罰法等執行,環境保護領域具有普遍性的特殊責任規則可以在總則編作為基本制度概括規定。

      四、邊界清晰:環境法典的構造

      在厘清內在邏輯和外部關系的基礎上,環境法典將上述內容編排在一起的過程中,具體的法律規范或者說法律條文是否納入法典進行規定還需要更明確的體系化考量,最終在編纂過程中通過對規范的實質篩選形成環境法典的清晰邊界。

      (一)以環境管理權為中心的環境法典構造

      環境行政法律制度的核心是環境管理權,環境法典應當圍繞環境管理權的界定和行使構造體系化的制度,在此意義上,環境管理權是環境法典體系構造的基本支點。環境管理權的行使是政府履行國家環境保護義務的主要方式,需要環境立法的確認。

      環境法對環境管理權的界定體現在環境監督管理制度中對政府職權的規定,基于政府職權與職責的統一性,法條上也可以表述為環境管理職責。環境管理權的最終目的是維護環境相關權益,但通常直接體現為對環境的管理和保護,總則性的政府環境管理職權規定以及基本環境法律制度中隱含的環境管理職權規定都應當納入環境法典,形成環境管理權的總體架構。進而,在分則制度中,各項具體的環境管理制度從不同角度界定環境管理權的內容和行使規則,與總則性規定呼應形成環境行政管理的制度體系,即為環境法典的體系內容。

      (二)環境管理權的二元結構及其展開

      由于環境管理的內容繁雜、環境管理職權的配置分散,長期以來我國政府的環境管理權并未形成穩定而有效的運行格局,環境管理職責權限不明、銜接不暢乃至相互沖突等問題層出不窮。在2018年開啟的新一輪國家機構改革中,基本形成了生態環境管理與自然資源管理并立的二元結構,有效整合了不同的環境保護管理職權,分別實現了污染防治的統一管理和自然資源的統一管理,雖然并未將所有環境和資源管理職權統一起來形成大一統的格局,但是分別對應于環境污染防治和自然資源保護的職權劃分結構具有合理性和可行性,并與環境法的兩個主要領域相對應,足以作為環境行政管理制度展開的現實基礎。

      資源管理權的統一有助于自然資源保護制度的統合和完善。除了水資源管理權之外,我國的自然資源管理權統一到自然資源管理部門行使,有助于突出自然資源的公共物品屬性、限制和減少部門分割及地方保護導致的資源無序和過度開發。具體來說,對自然資源的管制性規定都是資源管理權展開的具體形式,環境法典應當立足于對自然資源開發利用權的限制和規范,根據自然資源保護的實際需要設計資源管理的具體制度,在合理限制開發利用權的基礎上實現對自然資源的適當保護。對于自然資源開發利用權的行使規則等,可以交由民事法律去明確。

      污染監管權統一由生態環境部門行使有助于污染防治制度的統一。污染防治法律制度以政府的污染監管權為中心,規定具體的監督和管理措施,實質上明確政府污染監管權的具體規則。對納入政府管理的污染類型、污染方式和程度的具體規定限定著政府污染監管的界限,并決定著污染管制的強度和方式。環境法典應當立足于對污染的總體控制設計合理的污染防治法律制度,在允許合理排污的基礎上對污染行為進行規范和約束,以實現污染總量控制目標和環境質量目標。排污領域的自由交易規則等可以交由合同法等法律法規規定。

      總之,實質上對環境管理權進行界定和明確的規范應當整合納入環境法典,而環境管理相關的規則需要根據其與環境管理權行使的關聯程度加以篩選,雖然法典不能完全排除體系外規則追求邏輯上的純粹性,但是過多相關規則的納入從形式和實質上都可能對環境法典的體系性造成損害。實體上對環境管理權的界定之外,程序性規則對于環境管理權的明確也具有重要意義,當為環境法典的內容。

      (三)環境法典與環境單行法的關系構造

      環境法典的實質整合難免排除不少環境法律規范于法典之外,在民法典的制定中也面臨相同的問題[32],解決之道是制定單行法。現行環境法律法規不能全部整合進入環境法典,未來也需要針對特定環境事務制定法律法規,這些環境單行法的存在本身具有獨立的價值,也是對環境法典的必要補充,環境法典和環境單行法、環境相關法律規范共同構成廣義的環境法體系。環境法典的邊界也在很大程度上呈現在其與環境單行法的關系中。

      環境法典應當致力于應對環境問題的一般法律規則的建構,規定可以普遍地適用于污染防治和資源保護的一般性規則,以利于保持法典的穩定性和開放性。而環境單行法應當集中規定某一方面環境事務的特殊規則,發揮補充環境法典之內容、強化環境法典之功能的作用。環境單行法可以不再強調規范模式的統一,而是將應對某一環境問題或者規范某類環境事務的規范集中在一部法律中,實現對特定領域事項的專門調整。

      結 語

      關于環境法典的討論還未進展到具體內容和邊界之爭,但法典編纂總歸要具體到條文的設計和選擇,在此提出的設想只能算是初步的方案。法典化時代回避對環境法典的探討并不適當,而環境法典的構造不能局限于對既有法律規則的簡單匯編。事實上,目前環境法律制度過于直面環境問題的現實應對,而忽視價值指引和邏輯建構,一定程度上已經導致了環境法的理論缺失危機和實踐推行困境。“風險處境中,意識決定存在”[18]10,如果能夠基于對環境問題的本質認識,從更抽象的層面建立環境立法的價值指引和邏輯基礎,相信可以為環境法的體系化和環境法典的編纂提供有益的啟示。

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      注釋

      1鑒于環境立法的分散與沖突,歐洲國家自20世紀末開啟了環境法法典化浪潮,其他地區也有個別國家開展了環境法法典化的嘗試(參見李艷芳、田時雨:《比較法事業中的我國環境法法典化》,載《中國人民大學學報》2019年第2期)。
      2“適度法典化”算是環境法典爭論中的妥協性思路,自提出以來逐步成為支持中國環境法法典化的學者的共識(參見張梓太:《論我國環境法法典化的基本路徑與模式》,載《現代法學》2008年第4期;呂忠梅:《新時代環境法學研究思考》,載《中國政法大學學報》2018年第4期)。
      3法律匯編或者說匯編型的法典編纂僅是形式意義上的,目的在于把既有的、分散的規則匯集在一起,并不改變或者基本不改變規則的內容,本質上是一種管理工作。而實質性的法律編纂追求規則的創新和融合,目標在于構建和修正法律秩序(參見彭鋒:《法典化的迷思——法國環境法之考察》,上海社會科學院出版社2010年版,第36頁)。
      4截至目前,我國制定了包括《環境保護法》《環境影響評價法》《水污染防治法》《水法》等30多部環境保護法律,以及數量更多的環境保護行政法規和規章。在截至2019年初現行有效的約250件法律中,環境保護法律占了較大比重。
      5經濟學上區分公共物品和私人物品,公共物品具有典型的公共屬性。環境是公共物品幾乎沒有爭議(參見[日]宮本憲一:《環境經濟學》,樸玉譯,三聯書店2004年版,第60頁等)。

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