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    外來物種入侵的刑事法律規制設定探究

    來源:原創論文網 添加時間:2018-09-10

      摘要:近年來外來生物入侵我國的現象日趨嚴重。外來生物的侵入不但打破了生態平衡, 而且給我國的經濟帶來嚴重損失。在當前環境下, 對引入及釋放外來物種的行為予以刑事制裁, 明晰相關人員的法律責任十分必要, 為防范外來物種入侵, 保護生態多樣性提供最有力的手段。

      關鍵詞:外來生物; 入侵; 刑事立法; 法律責任;

    生物入侵

      一、外來物種入侵概述

      (一) 外來物種入侵的現狀。

      對于一個特定的生態系統與棲息環境來說, 任何非本地的生物都叫外來生物, 而外來入侵種是指對生態系統、棲境、物種、人類健康帶來威脅的外來種。外來入侵種包括植物、動物和微生物。近年來外來生物入侵的問題不再局限于專家學者的討論中, 人們也已感受到外來生物入侵帶來的后果, 關于外來生物引起的問題日漸見諸于報端。中國已成為遭受外來生物入侵最嚴重的國家之一。“在上世紀90年代之前, 經過8年到10年的時間才會發現一種生物入侵, 但是這幾年, 每年都會出現一兩個新面孔。”“從海關截獲的情況看, 外來入侵物種的批次和數量也在迅速增加, 大約每年以20%的速度增長, 檢疫部門時常會截獲一些‘高危分子’。”[1]

      外來生物入侵問題的嚴重性日益顯現, 其危害主要表現在三個方面:破壞生態環境、損害人類健康、造成嚴重經濟損失。首先, 外來生物的侵入會給當地生態平衡和生物多樣性帶來毀滅性的災難。生物多樣性是維持生態系統相對平衡的必要條件, 是人類賴以生存的物質基礎, 某些物種的消亡可能引起整個系統失衡甚至崩潰。這樣的情況已在我國大范圍的顯現。例如, 瘋長成災遍布河道水塘的水葫蘆原產于南美洲, 20世紀30年代引入我國后曾大力推廣, 由于其旺盛的繁殖力很快遍布滿江河水面, 致使其他水生生物缺氧而死亡, 整個生態平衡遭到破壞。其他諸如福壽螺、松材線蟲、加拿大一枝黃花、克氏螯蝦、美國白蛾等等外來物種給我國生態環境造成的損害事例已舉不勝舉。其次對人們的身體健康帶來危脅。2012年柳州出現食人魚咬傷人事件, 引發全城搜捕。豚草和三裂葉豚草是花粉過敏癥的主要病原物, 可導致“枯草熱”癥。公元5世紀下半葉, 鼠疫從非洲侵入中東, 進而到達歐洲, 造成約1億人死亡。最后, 外來物種入侵帶來嚴重經濟損失。目前學術界一部分專家學者已致力于對外來生物侵入所造成的經濟損失進行研究, 其結果讓人觸目驚心。據統計, 外來入侵物種對我國生態系統、物種及遺傳資源造成的間接經濟損失每年為1000.17億元, 其中對生態系統、物種多樣性和遺傳資源造成的經濟損失分別為998.25億元、0.71億元和1.21億元。[2]也有報道指出:目前外來入侵物種有400多種。外來入侵物種對我國生態系統的影響導致經濟方面的破壞非常大, 年損失570億元是媒體經常引用的數據。但實際上還有一個更大的數據一直沒有被媒體采用, 那就是這一損失占我國GDP的1.5%。[3]

      (二) 外來物種入侵的引入路徑。

      外來物種入侵路徑主要有人為引入和自然入侵兩種情況。外來物種的入侵路徑對法律責任的歸責具有重要意義, 下面本文將對此詳細論述

      1. 人為引入。人為引入通常又可以分為無意引入和有意引入。

      第一, 無意引入即隨著貿易、運輸、旅游等活動而傳入, 行為人主觀上并無引入此物種的意愿, 而其客觀行為帶來了外來物種的侵入。首先, 隨交通工具帶入。許多外來物種隨著交通路推進和蔓延進入其他地區, 船舶壓艙水的異地排放也會帶入各種外來生物, 許多細菌和動植物也被吸入并轉移到下一個掛靠的港口。甚至一些活體生物 (如藤壺) 等, 附著在船只上被帶入新的地區。其次伴隨著農產品和貨物進口而帶入大量外來生物。如毒麥傳入我國是隨小麥引種帶入。一些林業害蟲更是隨著林木進口而被帶入。近日, 廈門檢驗檢疫局從阿根廷進口原木中截獲一批活體紅火蟻, 數量估計有2000只。另外隨著旅游的興起, 世界各地的旅游者從異地攜帶的活體生物, 如水果、蔬菜或寵物, 可能攜帶有危險的外來入侵種。我國海關多次從入境人員攜帶的水果中查獲到地中海實蠅等。還有一些物種可能是由旅游者的行李粘附帶入我國的。

      第二, 有意引入。外來物種的有意引入指行為人為著某種目的有意的引入某種外來生物。最近幾年外來物種的有意引入情況越發增多, 其表現形式主要有幾下幾種:

      其一, 有授權的引入。相關機構為著研究開發培育等目的有意從境外帶入某種外來物種。有意引種中一些是經過授權的, 比如, 為改善環境我國曾經引種過互花大米草、薇甘菊等。大米草被用于保護灘涂、防止水土流失而引入。也有作為食物引種, 如福壽螺、牛蛙、番杏、尾穗莧、落葵、番石榴、雞蛋果等。還有的一些物種被引入作為牧草或飼料:如水葫蘆、空心蓮子草、三葉草、白香草木樨、梯牧草、地毯草、節節草、牧地狼尾草、棕葉狗尾草、蘇丹草、波斯黑麥草、紫花苜蓿等。作為觀賞植物:如, 加拿大一枝黃花、銀花莧、勝紅薊等。這些花草被人們有意的引入我國作為觀賞植物, 從而成為危險的外來入侵種。在我國目前已知的外來有害植物中, 超過50%的種類是人為引種的結果。[4]

      其二, 無授權的引入。行為人為著某種目的未經授權通過各種手段帶入外來物種。比如, 一些單位和個人通過入境國際郵件、快件等方式帶入外來物種:有的單位在引進動植物及其產品、植物種子、動物精液等小批量物品時, 采取國際快件的方式逃避海關和檢驗檢疫部門監管, 也不按法律規定報經國家有關部門審批。這類夾帶違禁物品和有害生物導致外來物種入侵的情況呈倍增態勢。甚至有些科研人員為著育種研究等目的, 脫離監管采用各種手段將外來物種夾帶、偷運入境。

      近年來隨著寵物飼養的興起, 一些寵物愛好者和商家采用國際郵件的方式將活體動植物帶入境內, 然后在網絡上公然售賣。據報道, 南京檢驗檢疫局對一件來自臺灣的郵件拆包檢疫, 發現兩只裝有水草的封閉塑料袋中養有活體觀賞蝦。2014年1~5月, 有關部門已查獲禁止攜帶、郵寄入境的動物427只;2013年, 共截獲由境外郵寄入關的新型寵物1235只。前不久該局檢查國際郵件時, 還截獲了25只活體日本石龜。這些動物都是內地寵物玩家從境外購來, 作為寵物喂養的。[5]

      再如, 還有報道進口螞蟻作為寵物銷售的情況:南寧出入境檢驗檢疫局對一批來自德國的入境郵件進行查驗時, 意外發現50只活螞蟻, 經初步鑒定為收獲蟻, 屬廣西口岸首次截獲。經查, 該批螞蟻為寵物用途, 進口后供網店銷售。[6]

      除此之外, 還存在一些為著經濟飼養目的不經審批直接引進外來物的情況。如, 有報道稱入境檢驗檢疫局截獲12箱活鰻魚苗, 初步統計魚苗數量約為數萬尾。據悉, 攜帶人準備將這些鰻魚苗帶至福建進行引種試養殖, 但并未辦理任何審批手續。[7]

      2. 自然入侵。

      外來物種的入侵除去人為因素外, 還有自然傳播的途徑。通過風力、水流自然現象將外來物種傳入。此外, 鳥類等動物在遷徙過程中傳播雜草的種子和禽流感。比如, 紫莖澤蘭是從中緬、中越邊境自然擴散進入我國, 薇甘菊可能通過氣流從東南亞傳入廣東, 麝鼠隨前蘇聯邊境河流傳入。對于自然途徑的外來物種傳播, 無法有效的做出預警和預防, 只有寄期望于對生態環境發展的密切跟蹤和控制, 一旦發現問題立即進行處理。

      二、刑法及相關附屬法對外來物種引入的相關規定

      目前我國刑法還未有直接針對外來入侵物種的相關刑事立法, 與其相關的是第337條妨害動植物防疫、檢疫罪與第413條動植物檢疫徇私舞弊罪和動植物檢疫失職罪。在其他如《進出境動植物檢疫法》 (1992) , 《進出境動植物檢疫法實施條例》 (1996) , 《植物檢疫條例》 (1983年頒布、1992年修訂) , 《植物檢疫條例實施細則 (林業部分) 》 (1994年林業部頒布) , 《植物檢疫條例實施細則 (農業部分) 》 (1995年農業部頒布) , 《環境保護法》 (1989) , 《森林法》 (1984年制定, 1998年修改) , 《野生動物保護法》 (1988) , 《陸生野生動物保護實施條例》 (1992) , 《野生動物保護實施條例》 (1993) , 《野生植物保護條例》 (1997) , 《漁業法》 (1986年制定, 2000年修改) , 《海洋環境保護法》 (1999) 等等一系列的法律法規中都有涉及一些防范外來入侵物種的相關規定。為此我們對現有的刑法及其附屬法對防范外來物種所施以的刑事責任進行分析。

      (一) 破壞環境資源保護罪。

      1997年修訂后的《刑法》在第6章增加了一節“破壞環境資源保護罪”的規定, 這可以說是我國懲治環境犯罪立法上的一大突破, 它對于保護環境資源, 懲治污染破壞環境的犯罪提供了有力的保護。該節設置了9個條文 (第338~346條) 涵蓋了14種破壞環境資源資源保護的犯罪。其罪名分別為重大環境污染事故罪;非法進境傾倒、堆放、處置固體廢物罪;擅自進口固體廢物罪;非法捕撈水產品罪;非法獵殺、殺害珍貴、瀕危野生動物罪;非法收購運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪;非法狩獵罪;非法占用耕地罪;非法采礦罪;破壞性采礦罪;非法采伐、毀壞珍貴樹木罪;濫伐林木罪;非法收購盜伐、濫伐的林木罪。在這14個關于破壞環境的犯罪具體罪名中, 均沒有涉及到對引入及釋放外來物種的規定。污染環境罪規定“違反國家規定, 排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質, 嚴重污染環境的, 處三年以下有期徒刑或者拘役, 并處或者單處罰金;后果特別嚴重的, 處三年以上七年以下有期徒刑, 并處罰金。”這其中對引進和釋放外來入侵物種之類的活體動植物, 造成環境污染事故并沒有包括, 將外來物種的引入解釋為本條文中的“其他有害物質”也非常的勉強。所以將引入和釋放外來物種的違法行為視為本條之“污染環境罪”似乎并不可行。除此之外的其他13個破壞環境的罪名更加不適用外來物種入侵引起環境破壞的情形。

      (二) 妨害動植物防疫、檢疫罪。

      1997年《刑法》第337條設立“逃避動植物檢疫罪”。2009年《刑法修正案 (七) 》對該罪進行大幅度修改, 將此罪名變更為“妨害動植物防疫、檢疫罪”, 該罪名指違反有關動植物防疫、檢疫的國家規定, 引起重大動植物疫情的, 或者有引起重大動植物疫情危險, 情節嚴重的行為。修改后的罪名一是擴大了構罪行為的范圍, 由原來只針對違反《進出境動植物檢疫法》的行為, 擴展到違反有關動植物防疫、檢疫的國家規定的行為。二是將該罪罪狀由原來的結果犯擴大到危險犯, 對可能引起動植物疫情并且情節嚴重者也要科以刑罰。

      據《進出境動植物檢疫法》的規定, 進出境的動植物、動植物產品和其他檢疫物, 裝載動植物、動植物產品和其他檢疫物的裝載容器、包裝物, 以及來自動植物疫區的運輸工具, 依法實施檢疫。同時又規定禁止下列各物進境:動植物病源體 (包括菌種、病毒) 、害蟲及其他有害生物;動植物疫情流行的國家或地區的有關動植物、動植物產品和其他檢疫物;動物尸體;土壤諸物進境, 發現此類禁止進境物的, 作退回或者銷毀處理等等。同時還規定因科學研究等特殊需要引進法律規定的禁止進境物的, 必須事先提出申請, 經國家動植物檢疫機關批準。

      由此, 《刑法》中妨害動植物防疫、檢疫罪的犯罪客體是指國家動植物防疫檢疫的管理制度以及人們的生命安全。本罪的客觀方面表現為第一是違反進出境動植物檢疫法的規定, 逃避動植物檢疫的行為。結合《進出境動植物檢疫法》的相關規定, 本罪客觀方面具體來講包括以下行為:其一, 不得違法引進《檢疫法》中禁止入境的物品, 如動植物病原體 (包括菌種、毒種等) 、害蟲及其他有害生物;動植物疫情流行的國家和地區的有關動植物、動植物產品和其他檢疫物;動物尸體;土壤。其二, 包括的瞞報、虛報或者謊報檢疫審批手續;對已經隔離處理的隔離檢疫動植物及其制品擅自調離處理;擅自開拆過境動植物及其制品;擅自拋棄過境動植物的尸體、排泄物、輔墊材料或者其他廢棄物的情形。第三是構成本罪并需追究刑事責任增加了“有引起重大動植物疫情危險, 情節嚴重的”的情形。也就是說妨害動植物防疫、檢疫罪必須是引起了重大動植物疫情或有引起重大疫情危險的嚴重情節方能構成此罪。這是構成本罪的實質要件。本罪主體要件為一般主體, 包括自然人和單位。自然人可以是中國人, 也可以是外國人, 無國籍者。單位犯本罪的, 對單位判處罰金, 對直接責任的主管人員和其他直接責任人員按自然犯罪處理。

      綜上, 妨害動植物防疫、檢疫罪從立法目的上講, 主要保護的是國家動植物檢驗檢疫的管理制度。為配合國家檢驗檢疫工作的開展, 相關部門特意制訂了《進境動物一、二類傳染病、寄生蟲名錄》《禁止攜帶、郵寄進境的動物、動物產品和其他檢疫物名錄》《進境植物檢疫危險性病、蟲、雜草名錄》《進境植物檢疫禁止進境名錄》。從列入名錄的內容來看, 更多的是傾向于對具有危險性、病源性的物種, 以及各類傳染病、寄生蟲。而一般的外來入侵物種本身并沒有病蟲害, 也不屬于以上檢疫工作名錄之中, 但是引入之后卻可能對生態安全產生重大的破壞, 導致巨大的經濟損失。而且本罪在罪責形態上要求有嚴重的危害結果或者有可能產生的嚴重后果, 而外來物種入侵并產生危害有一個長期潛伏的過程, 短期之內很難顯現, 等危害后果產生之后已很難再追究行為人的罪責, 對故意引入外來入侵物種的行為起不到應有的威懾力。所以, 盡管刑法對妨害動植物防疫、檢疫罪有了新的規定, 但是仍不足以防范打擊外來物種入侵的問題。

      (三) 動植物檢疫徇私舞弊罪與動植物檢疫失職罪。

      動植物檢疫機關的工作人員在進出境的動植物防疫檢查工作中擔負著重要角色, 是阻止有病蟲害的動植物及種細菌病毒進入國門的重要保障。動植物檢疫相關的工作人員一旦出現重大瀆職行為, 將對檢疫機關的正常活動秩序造成破壞, 對人民的生活乃至整個社會帶來嚴重后果。1991年的《進出境動植物檢疫法》第45條規定:“動植物檢疫機關檢疫人員濫用職權, 徇私舞弊, 偽造檢疫結果, 或者玩忽職守, 延誤檢疫出證, 構成犯罪的, 依法追究刑事責任;不構成犯罪的, 給予行政處分。”這之后1997年《刑法》便新增了第413條兩個罪名, 即動植物檢疫失職罪和動植物檢疫徇私舞弊罪。

      動植物檢疫失職罪是指動植物檢疫機關的檢疫人員嚴重不負責任, 對應當檢疫的物品不檢疫或者延誤檢疫出證、錯誤出證, 致使國家遭受重大損失的行為。這兩個罪名的主體都是特殊主體, 專門針對動植物檢疫機關的工作檢疫人員在檢疫過程的故意或過失行為。動植物檢疫徇私舞弊罪, 指動植物檢疫機關檢疫人員徇私舞弊, 偽造檢疫結果的行為。構成動植物檢疫徇私舞弊罪, 不要求造成嚴重后果;造成嚴重后果, 是動植物檢疫徇私舞弊罪的加重情節。

      在外來入侵物種引進的檢驗檢疫上, 該罪名對檢疫人員同樣適用, 但是我們需要注意的是, 對經過審批的外來入侵物種的引進上, 相應的有權審批機關及其工作人員需擔負的責任并不明確。最近幾年, 我國陸續出臺了一批行政規定, 對林木、活體動物、種子的引入均采用了審批制。如《引進陸生野生動物外來物種種類及數量審批管理辦法》里規定國家林業局在收到引進陸生野生動物外來物種種類及數量審批的申請后, 對申請材料齊全、符合法定形式的, 即時出具《國家林業局行政許可受理通知書》;對不予受理的, 應當即時告知申請人并說明理由, 出具《國家林業局行政許可不予受理通知書》。該辦法明確了國家林業局引進陸生野生動物等外來物種種類的行政審批權, 卻沒有規定錯誤或者不當的審批造成外來物種入侵引起嚴重后果相應的國家機關及其工作人員應承擔的責任, 對合法的物種引入的行政審批本身缺乏有效的法律監督。

      三、建議增加引入、釋放外來入侵物種罪

      在所有法律手段中, 刑事責任是最為嚴厲和有效的, 在外來物種入侵的相關規定中, 有必要將某些行為列為犯罪使用刑罰的手段進行打擊。如前文分析所見, 遺憾的是我國刑法還未將違法引入外來入侵物種視為犯罪。由于物種傳播途徑的復雜性, 生態危害的長期潛伏性, 在物種入侵的責任主體認定上都存在極大困難。但是, 從域外的一些立法經驗來看, 將引進入侵物種視為犯罪已是大勢所趨。如我國臺灣地區《植物防疫檢疫法》“第二十二條違反第十四條或第十五條規定, 擅自輸入或轉運者, 處三年以下有期徒刑、拘役或科或并科新臺幣十五萬元以下罰金。” (1) 該條款明確對輸入或轉運禁止入境的外來物種科以刑罰。

      我國首部關于外來物種管理的地方性立法《湖南省外來物種管理條例》 (2011) 中規定了引進外來物種所需承擔的刑事法律責任。如該條例第三十一條“違反本條例規定, 有下列行為之一的, 構成犯罪的, 依法追究刑事責任 (一) 引入或者生產經營一類、二類外來物種的; (二) 引入者、生產經營者向野外擴散、放生或者丟棄一類、二類外來物種的; (三) 引入者、生產經營者造成一類、二類外來物種逃逸、擴散、外泄或者對前述行為不報告、不采取措施控制和清除的。”該條款明確了外來物種的引入者和經營者在某種情況下需要承擔相應的刑事法律責任, 可問題依然是對外來物種引入和生產經營行為在何種程度上構成犯罪, 構成何種犯罪, 我國目前刑法的規定很難找到相應的條款。

      就外來物種的傳播途徑而言, 對自然引入等非人為因素傳播刑罰當然無法科責, 對有意引入的情況也需具體問題具體分析。有意引入是目前外來物種傳播的主要手段, 絕大部分的外來物種都是我們人為有意引進的結果。在人為引進外來物種中, 還需區分有授權的引種和無授權的引種。建議刑法當中增加引入或者釋放外來入侵物種罪。對無授權的有意引種進行科責時可以從以下幾下方面進行考慮。從犯罪主體上來講, 應當包括達到刑事責任年齡, 具有刑事責任能力的自然人和法人。可能承擔這種責任的主體包括參與農業、林業、養殖業生產或建設的單位或個人。從犯罪主觀方面上講, 即包括主觀故意也要包括過失的狀態, 即知道或者應當知道其行為已經觸犯了國家對外來物種引入管理的相關規定而故意或者放任其行為的發生。具體來講, 對外來物種的引入者和經營者而言, 在物種引入的過程中其主觀心態是知道或者應當知道所引入的物種屬于國家禁止或者限制引入的物種, 而故意引入或者引種后進行管理培育。本罪的客體可以表述為刑法所保護的、而為環境犯罪所直接侵犯的人與自然之間的生態關系和為環境犯罪所侵犯的人與人之間的社會關系。最后, 從犯罪的客觀方面而言, 引入或者釋放外來入侵物種罪指的是行為人逃避檢驗檢疫機關的監管, 采用各種手段引入或者釋放外來入侵物種, 或者在經營過程中導致外來入侵物種的逃逸、擴散、外泄。對引入和釋放外來入侵物種罪的犯罪結果而言, 不要求危害結果的產生, 只需有違法引入或釋放的行為本身即可構成犯罪。對有授權的外來入侵物種的引入, 如果引入者違法釋放或者在育種過程中引起入侵物種擴散也應當承擔相應的刑事責任。如果由于物種引入的授權者, 審批者和監管者的原因而造成物種入侵, 那么對這些人也要處以相應的刑事責任。

      外來物種入侵問題日益顯現, 給生態環境帶來的后果是災難性的。目前在防范外來物種入侵的問題上除了強調事先干預, 加強監管, 要求相關機構對外來入侵物種進境的嚴加攔截排查外, 還需要認識到越來越多的人為故意引入現象的存在, 而我們的法律對此缺乏必要的懲罰手段, 導致這種行為越演越烈。為此, 筆者建議刑法應該盡快增加引入、釋放外來入侵物種罪名, 加大對外來物種入侵的保護力度, 彌補相應的法律漏洞。

      參考文獻
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      [2]高國偉.外來生物入侵對受害地區經濟影響研究--以紫莖澤蘭為例[D].北京:中國農業科學院, 2007.
      [3]韓樂悟:外來物種入侵“有意引進”成作繭自縛[EB/OB].http://news.qq.com/a/20090205/000867htm. (2009-02-05) [2014-5-15].
      [4]黃偉.外來生物入侵途徑與控制析[J].中國科技信息, 2008 (12) .
      [5]境外“時尚寵物”頻頻闖關[EB/OB].http://jsnews.jschina.com.cn/system/2012/05/30/013441586.shtml.2014-05-15.
      [6]大螞蟻搭國際郵件“偷渡”進國門[EB/OB]http://www.chinaias.cn/li Part/New Content.aspx?News Kind=3&ID=211.2014-05-15.
      [7]首都機場截獲從德國入境大量活鰻魚苗[EB/OB]. (2014-1-20) http://www.chinaias.cn/li Part/New Content.aspx.News Kind=3&ID=210) [2014-5-15].

      注釋
      1我國臺灣地區《植物防疫檢疫法》的第十四條的主要內容為非經臺灣當局主管機關核準且其公告禁止的特定植物或植物產品不得轉運到臺灣。第十五的主要內容為有害生物、土壤、附著土壤之植物以及前三款物品所使用之包裝、容器等物品, 非經臺灣當局主管機關核準, 不得輸入或轉運。

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